Baustellen im Gefahrenabwehrrecht –  Schutz kritischer Infrastruktur und Drohnenabwehr

Bohrinseln als Teil der Kritischen Infrastruktur, Bild: eyeidea, stock.adobe.com

Offshore-Windkraftanlagen, Bild: agrarmotive, stock.adobe.com

Drohnen als neue Herausforderung für die Sicherheitsbehörden, Bild: jcani, stock.adobe.com

Drohnen über Flughäfen, Bild: Jürgen Moers-imageBroke, stock.adobe.com (KI)

Umspannwerk der Höchstspannungsebene, Bild: ABCDstock, stock.adobe.com

Große Photovoltaik-Freiflächenanlage (Solarpark), Bild: Tolo, stock.adobe.com

Bernd Walter war bis zum Eintritt in den Ruhestand Präsident eines Grenzschutzpräsidiums.

Von Präsident a.D. Bernd Walter, Berlin

Bernd Walter war bis zum Eintritt in den Ruhestand Präsident eines Grenzschutz­präsidiums.

Zwei neuartige Herausforderungen im Bereich der Inneren Sicherheit bestimmen aktuell die sicherheitspolitische Diskussion: der Schutz der kritischen Infrastruktur und die Abwehr unkooperativer Drohnen. Beide Bereiche wurden trotz ihres hohen Gefahrenpotenzials in der bisherigen Beurteilung der Sicherheitslage eher stiefmütterlich behandelt. Umso stärker wurden Politik und Sicherheitsbehörden von den aktuellen Störfällen der jüngsten Zeit überrascht. Ihre postwendend erfolgten prätentiösen Absichtserklärungen zur Problemlösung stehen jedoch im eklatanten Gegensatz zu ungelösten Zuständigkeitsfragen, defizitären Rechtsgrundlagen und für den Ernstfall nicht vorbereitete Behörden. 

Zeitenwende – auch bei der ­Beurteilung der Sicherheitslage

In einem Beitrag in einem Nachrichtenmagazin forderte der Präsident des Bundeskriminalamtes, Holger Münch, eine Zeitenwende der inneren Sicherheit und bei den Sicherheitsbehörden. Internationale Krisen und Konflikte sowie hybride Aktionen aus dem Cyberraum hätten die Lage in Deutschland so weit verschärft, dass innere und äußere Sicherheit nicht mehr separiert gedacht werden kann.¹ Erste Warnzeichen waren die hybriden Anschläge auf die Gaspipeline Nord Stream 1 und 2 und Balticconnector sowie auf die die Datenkabel EF-S 1, C-Lion 1 und BCS East West InterlinkBSC in der Ostsee. Welchen Gefährdungen Deutschland national ausgesetzt ist, verdeutlichen beispielshaft die kriminellen Handlungen im Bereich der kritischen Infrastruktur (KRITIS). Für KRITIS gilt die Definition der am 17.06.2009 vom Bundeskabinett verabschiedeten Nationalen Strategie zum Schutz Kritischer Infrastrukturen (KRITIS-Strategie): Kritische Infrastrukturen sind Organisationen und Einrichtungen mit wichtiger Bedeutung für das staatliche Gemeinwesen, bei deren Ausfall oder Beeinträchtigung nachhaltig wirkende Versorgungsengpässe, erhebliche Störungen der öffentlichen Sicherheit oder andere dramatische Folgen eintreten würden.² 

Von besonderer Verletzlichkeit sind Verkehrswege und insbesondere die für die Daseinsvorsorge essenziellen Einrichtungen im Küstenvorfeld wie Erdöl- und Gasförderanlagen, Offshore-Windkraftanlagen, Flüssigerdgasterminals, Verteilerstationen und Landanbindungen der Überseekabel sowie die auf dem Meeresboden verlegten Versorgungspipelines und Glasfaserkabel.

Die Schadensbilanz der letzten Jahre ist bedrückend. Im April 2022 mussten aufgrund von Cyber- und Ransomware-Angriffen die Kommunikation von 2000 Windkraftanlagen für zwei Tage abgeschaltet werden. Am 08.09.2023 wurden an drei Stellen im Stadtgebiet von Hamburg Kabelschächte in Brand gesteckt, was zu schwerwiegenden Ausfällen im Zugverkehr zwischen Hamburg und Berlin führte. 

Anfang Oktober 2022 lag der Schienenverkehr im Norden Deutschlands lahm, da Unbekannte wichtige Kommunikationskabel zerstört hatten. An mindestens zwei Stellen wurden Lichtwellenleiterkabel durchtrennt, wodurch auch das Backup-System ausfiel. Die Kriminalpolizei ermittelte im Januar 2024 wegen eines möglichen Sabotageversuchs an der LNG-Gaspipeline „ETL 180“ von Brunsbüttel nach Hetlingen, der einem Medienbericht zufolge einen Schaden in Höhe von 1,6 Mio. Euro verursachte. Im März 2024 setzten Kriminelle, in den Medien verharmlosend als Aktivisten bezeichnet, einen Überleitungshochspannungsmast in Brandenburg in Brand, wodurch die Stromversorgung in der Tesla-Gigafabrik, in einem großen Logistikzentrum eines bekannten Discounters und in den umliegenden Gemeinden ausfiel. Die Generalbundesanwaltschaft leitete Verfahren wegen verfassungsfeindlicher Sabotage und des Verdachts der Bildung terroristischer Vereinigungen ein. Und selbst die Bundeswehr musste bei den Anschlägen auf die interne Trinkwasserversorgung im August 2024 eingestehen, dass der Abwehr derartiger Anschläge bisher zu wenig Aufmerksamkeit gewidmet wurde.

Die ohnehin angespannte Gefährdungslage beim Schutz von KRITIS scheint sich durch die rasante Entwicklung von Drohnen weiterhin zu verschärfen, da sie zunehmend zu illegalen und kriminellen Zwecken eingesetzt werden. Die Meldungen über Sichtungen von illegalen Drohnen über kritischen Infrastrukturen und militärischen Liegenschaften in Deutschland häufen sich. Berichte gab es von Ausbildungsstätten für ukrainische Soldaten, vom US-Militärflugplatz Ramstein, aber auch von sicherheitsrelevanten Unternehmen. So wurden z.B. Drohnen über dem Chemiewerk von BASF in Ludwigshafen gesichtet. Vom 9. bis 29.01.2025 kam es in einer Ausbildungseinrichtung der Bundeswehr für Flugabwehrraketen bei Husum, an dem auch ukrainische Soldaten ausgebildet werden, zu sechs Sicherheitsvorkommnissen mit professionellen Drohnen unbekannter Herkunft. Es wird wegen Spionageverdachts ermittelt. Ermittlungsansätze der Polizei auf der Suche nach den Verursachern blieben bisher ergebnislos. 

Die Zuständigkeiten für den Schutz von KRITIS – Übersichtlichkeit sieht anders aus

Obwohl die Resilienz von KRITIS für den Schutz und die Handlungsfähigkeit von Bevölkerung, Wirtschaft und Staat in Deutschland essenziell ist und die Gewährleistung des KRITIS-Schutzes als eine Kernaufgabe staatlicher und unternehmerischer Sicherheitsvorsorge herausgestellt wird, war die bisherige Umsetzung in praktische Schutzmaßnahmen eher defizitär und die bisherigen legislatorische Maßnahmen insbesondere in Hinblick auf die Zuständigkeiten wenig konsistent. Es gibt zurzeit noch kein sektoren- und gefahrenübergreifendes Gesetz zum Schutz kritischer Infrastrukturen. Gesetzliche Regelungen mit explizitem Bezug zum physischen Schutz von KRITIS finden sich nur vereinzelt und in unterschiedlicher Regelungstiefe in Fachgesetzen. Lediglich im Bereich der Cybersicherheit wurden mit dem BSI-Gesetz³ und mit der BSI-KritisV⁴ umfassende Regelungen für einen Teilbereich getroffen. Abhilfe soll ein KRITIS-Dachgesetz⁵ schaffen, dessen Entwurf bereits im Gesetzgebungsverfahren mehrfach geändert wurde und dessen Verabschiedung immer noch aussteht. 

Entscheidend für die Effizienz der erforderlichen Schutzmaßnahmen für KRTIS ist die grundsätzliche Klärung der Zuständigkeiten. Anfragen zu konkreten Schutzmaßnahmen beantwortet die Bundesregierung mit Allgemeinplätzen: „Grundsätzlich sind die Betreiber Kritischer Infrastrukturen verantwortlich für deren Schutz. Bei konkreten Gefährdungen von Kritischen Infrastrukturen sind die Sicherheitsbehörden in Bund und Ländern für die Abwehr von Gefahren im Rahmen ihrer Aufgaben zuständig.“⁶ Da etwa 80 Prozent der kritischen Infrastruktur in Deutschland in privater Hand liegen, macht sich der Staat bei dieser Grundsatzfrage einen schlanken Fuß und beschränkt sich auf die Hinweise, dass die Betreiber neben verschiedenen rechtlichen Vorgaben in Publikationen des Bundesamtes für Bevölkerungsschutz und Katastrophenhilfe (BBK) Anleitungen zur Sicherung der Anlagen finden.⁷  

Die Möglichkeiten der im Alltagsbetrieb prioritär zuständigen privaten Betreiber reichen für den Schutz vor terroristischen Anschlägen oder vergleichbaren kriminellen Aktionen jedoch nicht aus, da ihnen hierfür das Personal und das Spezialequipment fehlen. Dies gilt insbesondere für die großflächigen Off-shore-Einrichtungen. Zudem ist evident, dass der generelle Verweis auf die Primärzuständigkeit der Betreiber von KRITIS für Schutzmaßnahmen in Hinblick auf die unkalkulierbaren Dimensionen möglicher terroristischer Anschläge ins Leere läuft, da Private ab einer gewissen Größenordnung der Gefahrenlage zur Bewältigung gar nicht in der Lage sind. So weist ein Vertreter des Bundesverbandes der Windkraftanlagen Offshore daraufhin, dass die Offshore-Windenergie Teil der kritischen Infrastruktur der Bundesrepublik Deutschland und aufgrund ihrer Funktion als Energieproduzent im überragenden Interesse der öffentlichen Sicherheit sei. Damit entstehe für alle Beteiligten ein besonderer Schutzauftrag. Die Betreiberunternehmen erfüllten diesen durch diverse technische und organisatorische Maßnahmen. Ein zufriedenstellender Schutz vor Spionage und Sabotage könne allerdings nicht ausschließlich durch die Betreiber geleistet werden. Nach dem Grundgesetz (Art. 89 Abs. 2 Satz 2 GG) stehe hier vor allem der Staat in der Pflicht.⁸

Die Hauptlast beim staatlichen Schutz von KRITIS tragen bei Verschärfung der Lage die Landespolizeien und die Bundespolizei, die auf diese Aufgaben nur bedingt eingestellt sind. Die Aufgabenzuweisung der Landespolizeien ergibt sich grundsätzlich aus den Polizeigesetzen der Länder und ist Teil der allgemeinen Gefahrenabwehr. In Ausnahmefällen können alle Polizeikräfte zu Schutzaufgaben herangezogen werden. Sondereinrichtungen existieren nur in wenigen Ländern. In Berlin übernimmt der Zentrale Objektschutz (ZOS) als eigenes Referat der Berliner Polizei mit rund 1.400 Dienstkräften den Schutz von rund 700 gefährdeten Objekten. Hessen und Sachsen unterhalten eine eigene Wachpolizei. Die Küstenländer verfügen im Rahmen ihrer Wasserschutzpolizeien über spezielle Organisationseinheiten, die auch zum Schutz von KRITIS im Küstenmeer herangezogen werden können.

Anders ist die Situation bei der Bundespolizei. Das Bundespolizeigesetz vom 19.10.19949 regelt in § 3 die Verantwortlichkeit der Bundespolizei für die Gefahrenabwehr im Bereich der Bahnlagen, in § 4 den Schutz vor Angriffen auf die Sicherheit des Luftverkehrs und in § 5 den Schutz von Bundesorganen. Ungeklärt ist jedoch, inwieweit die in § 6 geregelten Aufgaben auf See auch den Schutz der besonders gefährdeten und lebenswichtigen maritimen kritischen Infrastruktur im Küstenvorfeld umfasst.

Die Zuordnung von Zuständigkeiten im Küstenbereich gestaltet sich schwierig, da hier verschiedene Rechtsregime gelten. Das UN-Seerechtsübereinkommen von 1982 (SRÜ) unterteilt die oberirdischen Gewässer in innere Gewässer, Küstenmeer, Anschlusszone, Ausschließliche Wirtschaftszone (AWZ) und Hohe See, die sich durch den jeweiligen Rechtsstatus unterscheiden. Mit dem Gesetz zur Ausführung des SRÜ-Vertragssystems¹⁰, das die erforderliche Anpassung innerstaatlicher Rechtsvorschriften vorgenommen hat und das am 15.06.1995 in Kraft trat, hat die Bundesrepublik Deutschland mit Wirkung vom 01.01.1995 das deutsche Küstenmeer auf bis zu 12 Seemeilen ausgeweitet und in Abstimmung mit jeweils benachbarten Küstenstaaten eine Ausschließliche Wirtschaftszone (AWZ) in der Nord- und Ostsee eingerichtet.¹¹

Das Küstenmeer unterliegt der vollen Gebietshoheit und der territorialen Souveränität des Küstenstaates. Die AWZ ist ein jenseits des Küstenmeeres gelegenes und an sie angrenzendes Gebiet. Gemessen von der Basislinie darf sich ihre Breite nicht über 200 Seemeilen hinaus erstrecken (200-Meilen-Zone). Sie unterliegt einer besonderen Rechtsordnung. 

Generell ist im Rahmen der grundgesetzlichen Aufgabenzuweisung zwischen den Zuständigkeiten im Bereich der Hoheitsgewässer (Küstenmeer) und auf der Hohen See zu differenzieren. Die Aufgabenverteilung zwischen den Polizeien der Länder und des Bundes folgt an der Küste und auf See grundsätzlich dem Territorialprinzip. Die Länder sind innerhalb der 12-Seemeilen-Zone, der Bund – abgesehen vom Grenzschutz – seewärts davon zuständig. Besonderheiten gelten für die AWZ. Sie ist Nichtstaatsgebiet und keiner Gebietshoheit unterworfen. Sie ist vielmehr küstenstaatlicher Funktionshoheitsraum, in dem bestimmte funktional begrenzte Hoheitsrechte des angrenzenden Küstenstaates fortbestehen.¹² Die Zuständigkeiten sind nicht eindeutig geklärt, da die verfassungsrechtlichen und seevölkerrechtlichen Fragestellungen sowie ressortübergreifenden Grundsatzfragen sowohl den Bund als auch die Länder betreffen. Zum Teil werden die Länder für zuständig erklärt, nach anderer Ansicht ist der Bund zuständig.¹³ Eine eindeutige Klärung steht aus.

Die Schutzmöglichkeiten – mehr Fragen als Antworten 

Den privaten Betreibern von KRITIS werden durch das zu erwartende KRITIS-Dachgesetz umfangreiche Investitionen und Maßnahmen auferlegt. Dem Gesetz liegt der All-Gefahren-Ansatz zugrunde, der die Steuerung aller Risiken umfasst, die durch Naturkatastrophen, Sabotage, Terror oder menschliches Versagen verursacht werden. Dies erfolgt durch den Einsatz besonderer Einsatzmittel, die Entwicklung besonderer Überwachungsverfahren und dem Vorhalten besonderer Vorrichtungen bei Ausfall vitaler Betriebselemente. Die Spannbreite reicht von der Überwachung der Umgebung über besondere Zugangskontrollen, dem Einsatz von Kameras und Drohnenabwehrsystemen bis hin zum Bereitstellen von Notstromaggregaten. Teil des einzurichtenden Notfallmanagement werden auch Absprachen mit involvierten Sicherheitsbehörden sein, um bei Bedarf auf eingespielte Mechanismen und zusätzliche Ressourcen zurückgreifen zu können. 

Soweit die Polizeien vom Schutz von KRITIS betroffen sind, hat sich bisher konkret nur die Bundespolizei geäußert. Danach nimmt die Bundespolizei auf der Nord- und Ostsee Aufgaben nach § 6 des Bundespolizeigesetzes (Aufgaben auf See) sowie andere übertragene Aufgaben außerhalb des deutschen Küstenmeeres wahr, wobei die Ausschließliche Wirtschaftszone in Nord- und Ostsee regelmäßig überwacht wird. Die Bundespolizei bezieht mobile und stationäre maritime Infrastrukturen in die operative Planung ihrer Präsenzmaßnahmen auf See mit ein und wirkt hierdurch zu deren Schutz mit.¹⁴ Zwischenzeitlich wurde bekannt, dass das Bundesinnenministerium beabsichtigt, die maritime Einsatzeinheit der GSG 9 nach Neustadt/Ostholstein an die Ostseeküste zu verlagern, um bei Krisen schneller eingreifen zu können.¹⁵

Da die Länder personell und materiell nicht in der Lage sind, Gefahrenabwehraufgaben in der AWZ wahrzunehmen, könnte im Zusammenhang mit § 6 BPolG geprüft werden, ob auch ein Kompetenztitel für den Bund möglich ist, um eine Zuständigkeit der Bundespolizei zu begründen. Dies könnte entweder eine Annexkompetenz nach Art. 74 Abs.1Nr. 11 GG (Recht der Wirtschaft) oder kraft Natur der Sache sein. Das Bundesverfassungsgericht hat eine Gesetzgebungskompetenz des Bundes kraft Natur der Sache in ständiger Rechtsprechung als eine ungeschriebene, im Wesen der Dinge begründete Kompetenz anerkannt, wonach gewisse Sachgebiete aufgrund ihrer Natur ausschließlich einer Regelung durch den Bund zugänglich sind.¹⁶

Eine Rechtsgrundlage für eingreifende KRITIS-Schutzmaßnahmen ist dem Bundespolizeigesetz nicht zu entnehmen. Den derzeit für die Seesicherheit relevanten Gesetzen – dies sind das BBergG¹⁷, das SeeAnlG¹⁸ und das WindSeeG¹⁹ – enthalten keine Eingriffsbefugnisse zur Abwehr von Gefahren von außen, da sie nur die Abwehr von Gefahren regeln, die von der Anlage selbst ausgehen.²⁰ Gleichwohl sind keine gesetzgeberischen Absichten bekannt, ein klarstellendes Seesicherheitsgesetz zu schaffen.  

Abgesehen von lückenhaften Rechtsvorschriften sind die für den Schutz der insbesondere maritimen KRITIS und die Dohnenabwehr zuständigen Polizeien der Länder und des Bundes weder organisatorisch noch ausstattungsmäßig auf die neuen Herausforderungen eingestellt. Lediglich die Bundespolizei hat als Reaktion auf die neuen Kriminalitätsphänomene zu Beginn des Jahres 2013 bei der Bundespolizei See den Stabsbereich Maritime Sicherheit/Kriminalitätsbekämpfung gebildet. Neben der Wahrnehmung der klassischen Aufgaben der Kriminalitätsbekämpfung muss dieser Stabsbereich sich vielen neuen maritimen Bundespolizeiaufgaben stellen. So ist das Piraterie-Präventionszentrum der Bundespolizei bei der Bundespolizei See auf deutscher Seite federführend mit der Koordination kriminalpräventiver Maßnahmen im Phänomenbereich Piraterie beauftragt. Die Maritime Ermittlungs- und Fahndungsgruppe ermittelt unter anderem im Zusammenhang mit Piraterie, bei Gewässerverunreinigungen, bei Seeunfällen unter Beteiligung deutscher Schiffe sowie bei Unfällen und unnatürlichen Todesfällen auf deutschen Schiffen seewärts der Begrenzung des deutschen Küstenmeeres. Eine neue Herausforderung stellen die Ermittlungen im Rahmen polizeirelevanter Anlässe auf Offshore-Windenergieanlagen und nunmehr auch auf Versorgungsleitungen im Meer dar.

Obwohl in der sicherheitspolitischen Diskussion über den Schutz maritimer KRITIS immer wieder der Einsatz der Streitkräfte thematisiert wird, steht die Bundesregierung auch aktuell unverändert auf dem Standpunkt, dass eine Bereitstellung von militärischen Fähigkeiten nur in den im Grundgesetz genannten Fällen zulässig sei. Subsidiäre Hilfeleistungen im Sinne einer Amtshilfe seien nicht bedarfsbegründend und daher gebe es keine Analyse militärischer Fähigkeiten und keine Abbildung im Verteidigungsetat.²¹ Im Rahmen der Beantwortung einer Kleinen Anfrage stellt sie ausdrücklich fest: Auf Grund der grundgesetzlich festgelegten Kompetenzverteilung hat die Bundeswehr keine unmittelbare Zuständigkeit für die Sicherung unterseeischer Infrastruktur.²²

Diese dilatorische Haltung ist umso unverständlicher, da sowohl beim Einsatz der Bundespolizei aus Anlass der Ermittlungen beim Anschlag auf Nordstream 2 als auch bei dem jüngsten Kabinettsbeschluss zum Abschuss illegaler Drohnen deutlich wurde, dass den Polizeien des Bundes- und der Länder zur Abwehr bestimmten See- oder Luftgefährdungen die geeigneten Einsatzmittel fehlen und den Innenministern diese Defizite bekannt sind. Bereits 2009 erkannte die Innenministerkonferenz im Programm Innere Sicherheit, dass maritimen Bedrohungs- und Großschadenslagen, zum Beispiel Geiselnahme-, Terror- oder Piraterielagen, die sich an der Küste und auf See ereignen oder sich über einen längeren Zeitraum erstrecken, mit den polizeilichen Führungs- und Einsatzmitteln von Bund und Ländern nur begrenzt zu bewältigen sind. Den Polizeien ständen zum Beispiel keine Einsatzmittel zur Verfügung, um wirkungsvoll auf ein größeres Wasserfahrzeug einwirken zu können, insbesondere zur Verhinderung der Weiterfahrt. Während für den Bereich der Luftsicherheit das Luftsicherheitsgesetz auch die Einbindung der Streitkräfte regelt, gebe es für den Bereich der maritimen Sicherheit bislang noch keine entsprechende gesetzliche Grundlage. Die Polizei bedürfe im Falle terroristischer Bedrohungslagen im Luft- und Seeraum der Bereithaltung und gegebenenfalls Anwendung militärischer Fähigkeiten und Mittel durch die Bundeswehr. Aus polizeilicher Sicht bedarf es einer verfassungsrechtlichen Grundlage für den Einsatz der Bundeswehr zur Unterstützung der Polizeien von Ländern und Bund im Wege der Amtshilfe mit militärischen Fähigkeiten und Mitteln. Für den Einsatz der Bundeswehr bei maritimen Lagen sei eine dem Luftsicherheitsgesetz entsprechende gesetzliche Regelung in einem künftigen Seesicherheitsgesetz erforderlich. 

Bekanntlich wurde diese Forderung nie Gegenstand einer vertieften sicherheitspolitischen Befassung. Lediglich der Freistaat Bayern versuchte mit einer Bundesratsinitiative im Jahre 2017,23 die Möglichkeiten der Bundeswehr zur Gefahrenabwehr im Innern auf den Prüfstand zu stellen. Ergebnisse blieben aus. 

Auch der Arbeitskreis V der Innenministerkonferenz (Feuerwehrangelegenheiten, Rettungswesen, Katastrophenschutz und zivile Verteidigung) stellt in einem Strategiepapier²⁴ fest, dass der Bevölkerungsschutz als ganzheitliches System verstanden werden muss, die Funktionsfähigkeit der Kritischen Infrastruktur latent gefährdet ist und die Zusammenarbeit zwischen den Ländern und der Bundeswehr weiter vertieft werden muss. Soweit neben originären Aufgaben verfügbar, bietet sich die Bundeswehr als multifunktionaler Partner insbesondere bei Fähigkeiten an, die zivil nicht oder nicht in ausreichendem Maß verfügbar sind.

In den aktuellen verteidigungspolitischen Richtlinien aus dem Jahre 2023 wird lediglich, ohne auf die rechtlichen Konsequenzen einzugehen, festgestellt, dass der Schutz der Bevölkerung herausragende Bedeutung für die Auftragserfüllung der Bundeswehr hat. In komplementärer Ergänzung ihres Kernauftrags leistet die Bundeswehr weitere Beiträge zur Resilienz von Staat und Gesellschaft. Hierzu zählen insbesondere subsidiäre Unterstützungsleistungen, Dauereinsatzaufgaben und Kooperationen im Rahmen von Ressortvereinbarungen.²⁵

Einer rechtlichen Umsetzung von Kompetenzzuweisungen an die Bundeswehr scheitert am Wortlaut der Verfassung. Alle Versuche, die Befugnisse der Bundeswehr z.B. qua Amtshilfe zu erweitern, scheitern zurzeit am eindeutigen Wortlaut der Verfassung, die in Art. 87a Abs. 2 eine Sperrvorschrift und einen strengen Vorbehalt dahingehend enthält, dass außer zur Verteidigung die Streitkräfte nur eingesetzt werden dürfen, soweit dieses Grundgesetz es ausdrücklich zulässt. Es ist eine abschließende und ausschließliche Regelung, die keiner Erweiterung im Wege der Auslegung zugänglich ist. Das Grundgesetz erlaubt den Einsatz der Bundeswehr zurzeit im Katastrophenfall und bei schweren Unglücksfällen (Art. 35 Abs. 2 S. 3 und Abs. 3 GG), im Inneren Notstand (Art. 87a Abs. 4 i.V.m. Art 91 Abs. 2 GG) sowie im Spannungs- und Verteidigungsfall (Art. 87a Abs. 3 GG). Die Kompetenzregelungen ergeben sich sowohl direkt aus der Verfassung, sind z.T. aber auch Ausdruck einer Annexkompetenz (z.B. bei der Verkehrsregelung im Verteidigungs- und Spannungsfall). Die Verfassungsvorbehalte ziehen damit auch der Amtshilfe durch die Bundeswehr enge Grenzen, indem sie den Einsatz der Streitkräfte außer zur Verteidigung als Mittel der vollziehenden Gewalt nur in den ausdrücklich genannten Fällen zulassen.

Gleichwohl wurde die öffentliche Diskussion z.B. über den Schutz maritimer KRITIS im Küstenvorfeld weitgehend durch die Initiativen der Militärs bestimmt. Über erste reale Gegenmaßnahmen war der Presse zu entnehmen, dass der vormalige Nato-Generalsekretär Jens Stoltenberg den vormaligen Drei-Sterne-General Hans-Werner Wiermann zum Chef der neuen Nato-Koordinierungszelle für einen besseren Schutz von Pipelines und anderer kritischer Infrastruktur in den Meeren ernannt hat. Die Einrichtung soll Schwachstellen identifizieren, im nächsten Schritt sollen gefährdete Pipelines oder Unterwasserkabel mit Unterwasserdrohnen oder U-Booten besser überwacht werden.²⁶ National erklärte Marineinspekteur, Vizeadmiral Jan Christian Kaack, in einem Interview zu möglichen Zuständigkeiten: „Wasserschutzpolizei an der Küste, die Bundespolizei in der Außenwirtschaftszone. Die Marine hat die Aufgabe, Potentiale des Gegners zu analysieren.“ Zum anderen führt er aus, dass die kritische maritime Infrastruktur nicht im Blickfeld der Marine läge. Das sei zwar nicht Zuständigkeit der Marine, aber letztendlich seien sie die Einzigen, die in diesem Bereich etwas tun können.²⁷

Objektschutz und Drohnen­abwehr – ein unterschätztes Problemfeld

Überwog beim Thema Drohnen bisher die Euphorie über die Leistungsfähigkeit des neuen Einsatzmittels in unterschiedlichen polizeilichen Funktionsbereichen, folgte alsbald Ernüchterung, als man feststellte, dass sie zunehmend häufiger zu Spionage und Sabotage eingesetzt werden. Auch zeigt die Entwicklung des Drohneneinsatzes bei Russlands Angriffskrieg in der Ukraine die zerstörerische Wirkung dieses Einsatzmittels, die auch von kriminellen oder terroris­tischen Organisationen bei Angriffen auf KRTIS genutzt werden kann. Überdies gibt es Drohnen nicht nur als unbemannte Luftfahrzeuge, sondern auch als Einsatzmittel zum Unterwassereinsatz. Gleichzeitig stellt die rasante technische Entwicklung die Sicherheitsbehörden vor immer größere Herausforderungen, da illegale Drohnen schon so leistungsfähig sind, dass sie mit herkömmlichen Mitteln nicht abgewehrt werden können. Die Bundespolizei, das Bundeskriminalamt und die Bundeswehr verfügen über verschiedene technische Einsatzmittel zur Erkennung, Verifikation und Abwehr von unbemannten Luftfahrzeugsystemen, die auch schon bei herausragenden Ereignissen zum Einsatz kamen und stehen in einem ständigen und sehr engen Austausch, um die Fähigkeiten zur Detektion und Abwehr von Drohnen stetig weiterzuentwickeln. Im Jahre 2014 hat das Bundesinnenministerium die Bund-Länder-Projektgruppe „Detektion und Abwehr von zivilen unbemannten Luftfahrzeugsystemen (UAS)“ eingesetzt, um Empfehlungen für den polizeilichen Umgang zu erarbeiten. Ferner wurde eine Koordinierungsstelle Drohnen bei der bundesweiten Servicestelle Luftraumschutz in Baden-Württemberg eingerichtet. Informationen zu technischen Spezifika der Detektions-, Identifikations- oder Abwehrsystemen von Drohnen lehnen die Regierungsstellen ab, da kriminelle Kreise konkrete Rückschlüsse auf die technischen Fähigkeiten der Polizeibehörden und der Bundeswehr ziehen können, womit die Arbeitsfähigkeit und Aufgabenerfüllung und somit die Erfüllung des gesetzlichen Auftrags erheblich gefährdet würden.²⁸ Allerdings dürfte es mit den herkömmlichen polizeilichen Einsatzmitteln nicht möglich sein, leistungsfähige und hochfliegende Drohnen wirksam zu bekämpfen, so dass hierfür militärische Einsatzmittel wie Maschinenkanonen, Fernlenkwaffen und Kampfflugzeuge bereitgestellt werden müssten.

Anfang Februar wurde die Fachwelt von Medienberichten²⁹ überrascht, wonach das Kabinett der Ampelregierung Rechtsgrundlagen schaffen will, die der Bundeswehr künftig den Abschuss illegaler Drohnen ermöglicht. Dieser Beschluss ist ums sensationeller, als bisher die meisten Parteien es strikt ablehnten, die Bundeswehr von wenigen Ausnahmen abgesehen, zur Gefahrenabwehr im Innern einzusetzen. So ist aktuell die Überwachung des Drohneneinsatzes und die Abwehr illegaler Drohnen Aufgabe der Gefahrenabwehrbehörden. 

Allerdings stellte sich schnell heraus, dass nicht nur Zuständigkeiten ungeklärt sind, sondern dass auch die Befugnisse fehlen. Bei der Bedrohung von Bundeswehreinrichtungen wären die Streitkräfte im Rahmen ihrer Selbstschutzrechte zuständig. Bei Angriffen auf die Sicherheit des Luftverkehrs auf 13 Flugplätzen, auf Bahnanlagen und beim Schutz von Verfassungsorganen des Bundes und Bundesministerien wird die Bundespolizei in die Pflicht genommen. Die Rechtslage bei Angriffen auf maritime KRITIS im Küstenvorfeld ist unklar. In allen anderen Fällen sind die Landespolizeien für die Abwehr von Gefahren zuständig, die von illegalen Drohnen ausgehen. Neben den Zuständigkeiten und der Klärung von Zweifelsfragen bei überschneidenden Zuständigkeiten müssten auch die Befugnisse sowie die Haftung bei abstürzenden Trümmerteile geklärt werden. In diesem Zusammenhang wurde beispielsweise über den Gesetzentwurf zur Reform des Bundespolizeigesetzes reagiert.³⁰ Es enthält eine spezielle Befugnisnorm zur Drohnenabwehr durch die Bundespolizei mit modernsten technischen Mitteln, zum Beispiel durch elektromagnetische Impulse, die Störung von Funkverbindungen oder durch physische Einwirkung auf Drohnen.³¹ 

Mit der Gesetzesinitiative soll die Bundeswehr bei einem drohenden besonders schweren Unglücksfall eine Befugnis erhalten, illegal fliegende Drohnen abzuwehren. Voraussetzung ist, dass die für die Gefahrenabwehr grundsätzlich zuständigen Polizeien des Bundes und der Länder technisch dazu nicht in der Lage sind und entsprechende Unterstützung anfordern. Der Gesetzentwurf soll eine Änderung des Luftsicherheitsgesetzes (LuftSiG) vorsehen, welches bereits jetzt im dritten Abschnitt die Amtshilfe und Unterstützung durch die Streitkräfte vorsieht. Gesetzestechnisch soll § 14 Abs. 1 LuftSiG als neue Befugnis die Anwendung von Waffengewalt gegen unbemannte Luftfahrzeuge ergänzt werden. 

Aktuell dürfen die Streitkräfte Luftfahrzeuge abdrängen, zur Landung zwingen, den Einsatz von Waffengewalt androhen oder Warnschüsse abgeben, Maßnahmen gegen unbemannte Luftfahrzeuge sind nicht berücksichtigt. Die neue Befugnis soll nur dann gelten, wenn nach den Umständen davon auszugehen ist, dass ein unbemanntes Luftfahrzeug gegen das Leben von Menschen oder gegen eine kritische Anlage eingesetzt werden soll, und sie das einzige Mittel zur Abwehr dieser gegenwärtigen Gefahr ist. Das Vorhaben ist mit einer Fülle offener Fragen verknüpft. Da es sich meistens um Eilfälle handelt, müssen Wege gefunden werden, wie Unterstützungsersuchen verzugslos umgesetzt werden können. Ebenso muss geklärt werden, unter wessen Verantwortung und nach welchen Rechtsgrundlagen die Einsatzführung erfolgt. Auch darf man gespannt sein, welche Waffensysteme sich für einen Abschuss eignen.

Welchen Erfolg die Gesetzesinitiative zum Drohnenabschuss haben wird, ist schwer einzuschätzen, da sie auf eine Verfassungsänderung hinausläuft. Doch die Zeit drängt und so fordern hochrangige Sicherheitskreise mehr Abstimmung und eine bessere Koordination zwischen Landespolizeien, Bundeskriminalamt, Bundespolizei und Bundeswehr, während der Abgeordnete der Grünen, Konstantin von Notz, ein gemeinsames Zentrum zur Abwehr und Erkennung hybrider Angriffe in Anlehnung an Gemeinsame Terrorabwehrzentrum fordert.³²

Resümee

Die Virulenzen der aktuellen Sicherheitslage dulden keinen weiteren Aufschub, denn der Schutz von KRITIS kann mit den bisherigen Regelungen und Mitteln noch nicht einmal annähernd geleistet werden und erfordert vom Staat, will er seinem Schutzauftrag gerecht werden, alsbaldige und problemlösende Regelungen. Die Möglichkeiten zur Abwehr leistungsstarker Drohnen sind vollkommen ungeklärt. Grundsätzlich muss dazu national zunächst gesetzlich geregelt werden, unter welchen Umständen und in welchem Umfang die Betreiber von KRITIS für deren Schutz prioritär verantwortlich sind und ab wann und in welchem Umfang der Staat in welcher Stufenfolge mit seinen Sicherheitsorganen eintreten muss, wobei gleichzeitig die Möglichkeiten der einzelnen Sicherheitsorgane in einem Katalog festgelegt werden müssen. Dies könnte in dem seit Langem diskutierten KRITIS-Dachgesetz erfolgen, das eigentlich in der letzten Legislaturperiode verabschiedet werden sollte, und das verdeutlichen sollte, dass der Schutz von KRITIS eine nationale Gemeinschaftsaufgabe ist. Gleichwohl sind die Lücken evident. In einem Spiegelinterview³³ betonte der Marine-Inspekteur Jan Christian Kaack angesichts der zunehmenden hybriden Attacken auf die Unterwasserinfrastruktur in der Ostsee, dass Kabelbetreiber, private Unternehmen und Sicherheitsbehörden die Sicherheit in der Ostsee als gemeinsames Anliegen sehen und schnell eine gemeinsame Datenbasis aufbauen müssen. Allerdings benötigen die Beteiligen Klarheit, wer in welchen Situationen wie und wo eingreifen darf, und benötigen einen Regelungsrahmen, der zur Bedrohungslage passt. Man darf gespannt sein, ob dieses essenzielle Sicherheitsthema Eingang in die parlamentarische Debatte der nächsten Legislaturperiode finden wird.

1. DER SPIEGEL Nr. 52 v. 21.12.2024, S. 28.
2. Bundesministerium des Innern, Nationale Strategie zum Schutz Kritischer Infrastrukturen (KRI-TIS-Strategie, S. 3.
3. Gesetz über das Bundesamt für Sicherheit und in der Informationstechnik v. 14.08.2009 (BGBl. I S. 2821).
4. BSI-Kritisverordnung v. 22.04.2016 (BGBl. I S. 958).
5. Bundesministerium des Innern und für Heimat, Eckpunkte für das KRITIS-Dachgesetz.
6. BT-Drs. 20/4758, S. 15.
7. BT-Drs. 20/4267, 6 f.
8. bwo-offshorewind.de/sicherung-deutscher-offshore-windparks (15.01.2025).
9. BGBl. I, S. 2978.
10. Ausführungsgesetz Seerechtsübereinkommen 1982/1994 v. 06.06.1995 (BGBl. I S. 778).
11. Proklamation v. 25.11.1994 (BGBl. II 1994, S. 3770 f.).
12. Wissenschaftliche Dienste WD 3-3000-025/15 S. 4.
13. BT-Drs. 17/14305, S. 3. 
14. BT-Drs. 20/4758, S. 15.
15. BT-Drs. 20/12862 (Schriftliche Fragen) Nr. 57. 
16. BVerfGE 26, 257 (m.w.N.).
17. Bundesberggesetz v. 13.08.1980 (BGBl. I S. 1310).
18. Seeanlagengesetz v. 13.10.2016 (BGBl. I S. 2258, 2348).
19. Windenergie-auf-See-Gesetz v. 13.10.2016 (BGBl. I S. 2258, 2310).
20. So Ehlers, NordÖR 2024, S. 49, 55.
21. BT-Drs. 20/4170, S. 4.
22. Ständige Konferenz der Innenminister und -senatoren der Länder, Programm Innere Sicherheit, Fortschreibung 2008/2009, S. 49 f.
23. BR-Drs. 181/04.
24. Sicherheit durch föderale Partnerschaft und sektorale Vorsorge“ v. 29.04.2022.
25. Bundesverteidigungsministerium, Verteidigungspolitische Richtlinien 2023, S.18.
26. Vgl. dazu www.sueddeutsche.de/politik/nordstream-pipeline-nato-bundespolizei-1.5752961  (22.10.2024).
27. Frankfurter Allgemeine Zeitung, Ausgabe v. 29.03.2023, S. 2.
28. BT-Drs. 20/1425, S. 2.
29. Vgl. dazu www.tagesschau.de/inland/bundeswehr-drohnen-abschuss-gesetzentwurf-100.html (02.02.2025).
30. BT-Drs. 20/10406, § 39.
31. Vgl. auch § 15e HSOG (Einsatz technischer Mittel gegen unbemannte Fahrzeugsysteme).
32. DER SPIEGEL v. 11.11.2025, S. 39.
33. DER SPIEGEL v. 15.02 2025, S. 21.